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正视“地方政府Inc.”---徐林 国家 发改委财政金融司司长
1月16日刊发
在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下，中国企业融资规模在过去一年创下记录。银行新增贷款接近10万亿元，包括各类企业债券、IPO、信托等在内的直接融资也达到2万亿元左右的规模。在如此大规模的企业融资中，地方政府投融资平台的融资规模和风险一度成为媒体关注的热点，受到了广泛重视。如何看待当前条件下地方投融资平台的融资冲动，采取何种措施规范管理并预防风险，是需要认真研究并对待的话题。 首先，要正确看待地方投融资平台对促进地方经济发展和改革的积极作用。在传统计划体制下，基础设施投资建设和运营一直是政府的职责，政府投入、政府建设、政府运营，由于受财政收入和融资手段的制约，加之政府直接投、直接建、直接运营的弊端，这一体制的效率较低，不适应经济发展对基础设施能力日益增长的需求。地方政府投融资平台也就应运而生。 地方投融资平台的出现，突破了对地方政府不得直接举债融资的制度性限制，为各地基础设施建设的融资开辟了渠道。与此同时，由于实行以企业为主体的投资、建设和运营机制，提高了基础设施建设运营的效率，与正在进行的市场化改革方向是吻合的。 其次，要客观合理地分析判断地方投融资平台的融资风险。地方投融资平台的风险主要在于与地方财政相关的连带风险，以及由此带来的金融风险。由于地方投融资平台所承担的项目大都带有公益性，项目本身的收益率很低，难以通过项目自身运营产生的现金流来实现还本付息。因此，许多地方投融资平台的债务融资，包括银行贷款和发行各类企业债券，都采取了对政府应收账款质押、项目回购、土地资产质押、第三方担保等方式增信。一些增信措施与地方财政收入和支付能力密切相关，形成了财政隐性担保以及相应的连带风险。 但是，我们在判断风险时应该看到，并不是所有地方都存在类似或规模相等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力很强，其负债水平相对较低，地方政府的信用支持一般不会导致实质性的风险；还有一些地方通过投融资平台实施基础设施项目，大大改善了商业环境，带动项目周边土地增值，给地方经济和政府收入带来了增长空间。因此，当我们分析地方投融资平台所带来的融资风险时，必须动态地看待其投融资行为所产生的各类收益，将收益增长潜力与政府性负债综合加以考虑，避免将地方投融资平台的融资风险不合理放大的倾向和做法。 再次，要规范地方投融资平台的债务融资行为，积极稳妥地预防并化解可能出现的风险。当前，重要的是规范地方政府投融资平台的债务融资行为，关键在于区分不同类型的投融资平台，实行分类管理和规范。 对于那些具有较好公司治理结构和资产质量，其项目运营收益足以承担起债务融资还本付息责任，无须地方政府或财政进行信用支持的投融资平台，应允许其按照市场原则融资；对于那些承担着基础设施项目或市政项目投资建设和运营职责的投融资平台，其收益不足以承担还本付息责任，需要地方政府或财政通过各种形式的政府信用予以支持和还本付息支持的，仍可允许其在政府信用支持下进行规范适度的债务融资，但必须将平台公司的财务条件与地方政府的债务负担水平结合起来考虑。对于超出地方政府债务风险控制水平的，要限制其进一步扩大债务性融资规模，逐步降低其负债水平；对在债务风险控制水平以下的，仍可允许其适度进行债务性融资。 按照上述设想，进一步规范地方投融资平台的债务性融资行为，关键不在于对企业的财务状况进行审核，关键在于合理确定地方政府性债务的口径，并以此为基础提出地方政府性债务的风险控制标准。对那些需要地方政府或财政进行信用支持的融资行为，必须同时满足企业财务条件和地方政府债务风险控制的要求。这需要财政部门摸清地方政府债务规模，尽快提出合理的债务风险控制标准。 当前，如何适度合理地规范地方政府投融资平台的债务风险，有不同的解决思路。有的主张允许地方政府作为债务主体直接举债，或直接发行市政债券；有的主张严格加强地方政府投融资平台的债务性融资管理，从严控制风险。这些想法的出发点都很好，有的也不失为下一步改革的方向。但从当前看，以地方政府作为举债主体直接举债，无论是发行一般责任债券还是具有特定目的的市政债券，都存在明显的制度性基础缺失。 一则现行预算法尚未修订，仍不允许地方政府直接举债编制赤字预算，二则各地方政府尚未编制完整的资产负债表，难以进行债信评级，三则中国的政体是非联邦体制，中央政府对地方政府的债务风险依然存在连带处置责任，不可能允许任何地方政府破产。对这些制度缺陷的改善，直接关系到允许地方政府直接举债的制度安排和建设，是需要时日才能完成的课题。 在目前的制度框架下，比较现实可行的解决办法是正视现实、规范运作、防范风险。所谓正视现实，就是要承认地方投融资平台所发挥的对促进地方经济发展和基础设施建设的积极作用，以及各地投融资平台普遍存在的客观事实；所谓规范运作，就是要规范地方投融资平台的融资、投资、建设、运营行为，完善平台公司的治理结构，促进规范发展，提高运营效率；所谓防范风险就是要防范投融资平台债务风险连带形成财政风险和系统性金融风险。从防范风险的角度看，当前至关重要的是尽快在合理界定地方政府性债务口径的基础上，摸清地方政府的债务底数，提出地方政府债务风险控制标准，作为审核地方投融资平台债务性融资规模的参考标准。 值得关注的是，在防范并应对地方投融资平台可能出现的风险时，特别要注意防止矫枉过正，使地方投融资平台正常运营的资金链断裂，导致潜在风险的显性化。 一般来看，地方投融资平台的延续和运营，需要两条腿的支持，一条腿是正常的融资渠道，另一条腿是地方财政补贴的持续支持。如果采取过于严格的措施，截断企业正常的融资渠道，由于大多数基础设施项目都需要较长的回收期，一般都使用长期债务融资工具，或使用借新还旧机制，企业的融资渠道被截断就意味着其资金链的断裂，债务风险就会立刻暴露。这不仅不利于风险防范，而且还会提前放大风险，导致系统性风险的产生。 不仅如此，中国还处在城市化加快发展的阶段，一般认为还会延续20年左右的时间。在这一过程中，各地基础设施投资是中国投资需求的重要组成部分。因此，地方投融资平台投资的正常增长，也是推动中国经济持续快速增长的重要力量。如果地方投融资平台的融资及其投资需求发生大的波动，对正在进行的经济复苏，对宏观经济的稳定等，都可能产生十分不利的影响。
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